HvJ verduidelijkt bevoegdheden van asielberoepsinstantie en toepassing van het concept eerste land van asiel voor personen die geregistreerd zijn bij UNRWA
In arrest Alheto van 25 juli 2018 verduidelijkt het Europese Hof van Justitie (HvJ) de bevoegdheden van een rechterlijke instantie die in eerste aanleg beslist over een beroep tegen een negatieve beslissing over een verzoek om internationale bescherming. Verder verduidelijkt het HvJ de toepassing van het concept eerste land van asiel bij personen die geregistreerd zijn bij de Organisatie van de Verenigde Naties voor Hulpverlening aan Palestijnse Vluchtelingen in het Nabije Oosten (UNRWA).
Feiten
De zaak gaat over een vrouw afkomstig uit Gaza die geregistreerd is bij UNRWA. In 2014 verlaat ze de Gazastrook via illegale tunnels naar Egypte. In Jordanië verkrijgt ze een toeristenvisum voor Bulgarije, waar ze een verzoek om internationale bescherming doet. Dit verzoek steunt op haar vrees voor vervolging door Hamas en op de situatie van willekeurig geweld door het gewapend conflict tussen Israël en Hamas. De Bulgaarse asielinstantie wees haar verzoek af wegens ongeloofwaardigheid en omdat zij oordeelden dat de situatie in Gaza niet dermate ernstig is. De verzoekster ging tegen deze beslissing in beroep.
De Bulgaarse beroepsinstantie wierp op dat de asielinstantie artikel 12, lid 1 a) van de Kwalificatierichtlijn had moeten toepassen, maar merkte ook op dat de Bulgaarse wetgeving deze niet volledig correct had omgezet. Artikel 12, lid 1, a) herneemt artikel 1D van de Vluchtelingenconventie en voorziet enerzijds een uitsluitingsgrond voor personen die reeds de bescherming genieten van UNRWA, en anderzijds een beëindiging van deze uitsluitingsgrond wanneer blijkt dat deze bescherming is opgehouden te bestaan. Dat tweede luik ontbreekt in de Bulgaarse wetgeving. De rechter stelt een aantal prejudiciële vragen aan het HvJ:
- Moet de asielinstantie bij een verzoek om internationale bescherming van een persoon die geregistreerd is bij UNRWA onderzoeken of deze daadwerkelijk de bescherming of bijstand geniet van deze organisatie?
- Heeft artikel 12 lid 1, a) uit de Kwalificatierichtlijn rechtstreekse werking?
- Kan een beroepsinstantie rekening houden met feiten of regelgeving, zoals artikel 12, lid 1, a) van de Kwalificatierichtlijn, waar de asielinstantie geen rekening mee heeft gehouden?
- Kan een beroepsinstantie de gronden van niet-ontvankelijkheid als bedoeld in artikel 33, lid 2, van de Procedurerichtlijn onderzoeken? Zo ja, moet de beroepsinstantie het dossier terugverwijzen naar de asielinstantie zodat deze het persoonlijk onderhoud overeenkomstig artikel 34 kan uitvoeren?
- Hoe ver strekt artikel 35 van de Procedurerichtlijn, dat het begrip eerste land van asiel behandelt? Wordt een persoon geacht voldoende bescherming te genieten in een derde land, als de persoon die bij UNRWA geregistreerd is, daadwerkelijke bescherming of bijstand van deze organisatie geniet in dat derde land hetwelke niet overeenkomt met het grondgebied waar hij gewoonlijk verblijft maar dat onderdeel is van het gebied waar UNWRA opereert?
- Moet artikel 46, lid 3, van de Procedurerichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, zo worden uitgelegd dat de beroepsinstantie, in het geval zij deze beslissing nietig verklaart, zelf moet beslissen over het verzoek om internationale bescherming?
Beoordeling door het Hof van Justitie
1) Het HvJ bevestigt dat artikel 12, lid 1, a), tweede volzin van de Kwalificatierichtlijn een onderzoek vereist naar de vraag of deze persoon daadwerkelijk bescherming of bijstand van UNRWA geniet. Het is van toepassing wanneer op basis van een individuele beoordeling van alle relevante factoren blijkt dat:
- de betrokkene in een persoonlijke situatie van ernstige onveiligheid verkeert en
- de UNRWA, die door betrokkene om bijstand is gevraagd, niet in staat is in dat gebied levensomstandigheden te bieden die stroken met de opdracht waarmee dit orgaan is belast
- waardoor deze Palestijn wegens omstandigheden buiten zijn wil gedwongen is het operationele gebied van de UNRWA te verlaten.
Tenzij hij valt onder een van de andere uitsluitingsgronden, kan hij zich in dat geval op de Kwalificatierichtlijn beroepen zonder te moeten aantonen dat hij een gegronde vrees voor vervolging heeft in de zin van artikel 2, onder d), van deze richtlijn. Dit is het geval tot het moment waarop hij kan terugkeren naar het land waar hij vroeger gewoonlijk verbleef.
2) Volgens vaste rechtspraak van het HvJ heeft een regel rechtstreekse werking wanneer deze voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk is om door een rechtzoekende te kunnen worden ingeroepen en door de rechter te worden toegepast. Dit is hier het geval. Hoewel de verzoekster zich er niet letterlijk heeft op beroepen, kan de rechter zich uitspreken over de overeenstemming van het nationale recht met artikel 12, lid 1, a) en het toepassen.
3) Artikel 46, lid 1 van de Procedurerichtlijn draagt de lidstaten op een daadwerkelijk rechtsmiddel te voorzien tegen een negatieve beslissing inzake een verzoek om internationale bescherming. Daarvoor moet, volgens artikel 46, lid 3, de rechterlijke instantie een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden uitvoeren. Indien er na de negatieve beslissing nieuwe elementen opduiken, moet de rechterlijke instantie zich hierover uit kunnen spreken wanneer deze elementen voor de verzoeker een ongunstige invloed kunnen hebben. Dit volgt uit artikel 46, lid 1 van de Procedurerichtlijn in samenhang gelezen met artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Uit overweging 18 van de Procedurerichtlijn blijkt verder dat lidstaten moeten streven naar een zo spoedig mogelijke beslissing, met inbegrip van een behoorlijke en volledige behandeling. Artikel 46, lid 3, van de Procedurerichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, moet dus in die zin worden uitgelegd dat de rechterlijke instantie verplicht is alle elementen te onderzoeken. Dit zijn niet enkel de elementen waarmee de asielinstantie rekening heeft gehouden of had kunnen houden, maar ook deze die zich na de beslissing hebben aangediend.
4) Overeenkomstig het voorgaande antwoord, moet een volledig en ex nunc onderzoek ook betrekking hebben op de ontvankelijkheid van het verzoek om internationale bescherming, wanneer het nationale recht niet-ontvankelijkheidsbeslissingen voorziet. Hoewel artikel 34 van de Kwalificatierichtlijn de asielinstantie verplicht een persoonlijk onderhoud te organiseren in het kader van een ontvankelijkheidsprocedure, vloeit uit artikel 47 van het Handvest voort dat ook de beroepsinstantie gehouden is een verzoeker te horen. Wanneer de asielinstantie de grond voor niet-ontvankelijkheid al onderzochten in het kader daarvan een persoonlijk onderhoud organiseerde, volstaat het als de beroepsinstantie de verslagen van het persoonlijk onderhoud inkijkt. Wanneer dat niet het geval is, moet de beroepsinstantie de verzoeker horen zodat hij, in een taal die hij beheerst, zijn standpunt kan uiteenzetten.
5) Personen die bij de UNRWA zijn geregistreerd hebben de status van “Palestijns vluchteling in het Nabije Oosten”. Bijgevolg gaat het niet om een vluchtelingenstatus toegekend door Jordanië en betekent dit niet dat Jordanië als eerste land van asiel beschouwd wordt in overeenstemming met artikel 35, eerste lid, a) Procedurerichtlijn. Deze personen kunnen anderzijds wel voldoende bescherming in Jordanië genieten, met inbegrip van het genot van het beginsel van non-refoulement in de zin van artikel 35, eerste alinea, b). In dit geval kan Jordanië, als onafhankelijke staat waarvan het grondgebied verschilt van dat van de gewone verblijfplaats van de betrokkene, een actor van bescherming in de zin van artikel 7, lid 1, a), van de Kwalificatierichtlijn zijn. Bijgevolg wordt een persoon geregistreerd bij UNWRA geacht voldoende bescherming te genieten in een derde land dat niet overeenkomt met het grondgebied waar hij gewoonlijk verblijft, indien hij daar daadwerkelijk bescherming of bijstand van UNWRA geniet en indien dit derde land:
- er zich ertoe verbindt om de persoon weer toe te laten nadat deze zijn grondgebied heeft verlaten om internationale bescherming te verzoeken in de Unie
- bescherming of bijstand van de UNRWA erkent of regelt
- het beginsel van non-refoulement toepast
- de belanghebbende veilig en in waardige leefomstandigheden op zijn grondgebied laat verblijven, zolang de op het grondgebied van de gebruikelijke verblijfplaats gelopen risico’s dit noodzakelijk maken
6) Artikel 46, lid 3 van de Procedurerichtlijn, gelezen in samenhang met artikel 47 van het Handvest, legt geen gemeenschappelijke procedurenormen op over de bevoegdheid tot vaststelling van een nieuwe beslissing nadat de oorspronkelijke beslissing door de rechterlijke instantie nietig is verklaard. Om een nuttige werking van artikel 46, lid 3 en een daadwerkelijk rechtsmiddel te waarborgen is wel vereist dat binnen een korte termijn een nieuwe beslissing wordt genomen die in overeenstemming is met het vonnis waarbij nietigverklaring is uitgesproken.
Belang voor de Belgische praktijk?
In de Belgische Verblijfswet wordt verwezen naar artikel 1D van het Vluchtelingenverdrag (art. 55/2 Vw). Wanneer een persoon die geregistreerd is bij UNRWA in België een verzoek om internationale bescherming doet, onderzoekt het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen en Staatlozen (CGVS) of:
- de persoon geregistreerd is bij UNRWA en er bescherming en bijstand van genoot
- de persoon door een situatie van ernstige onveiligheid zich niet langer op die bescherming en bijstand kan beroepen
- UNRWA in de onmogelijkheid is om zijn mandaat naar behoren uit te voeren
Het CGVS onderzoekt dus zowel de uitsluitingsgrond als de beëindiging daarvan.
Het CGVS en de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) oordelen momenteel niet dat er voor elke Palestijn die in Libanon geregistreerd is bij UNRWA een situatie van ernstige onveiligheid heerst of dat UNRWA er in het algemeen in de onmogelijkheid is haar mandaat naar behoren uit te voeren. Maar de asielinstanties pasten het concept eerste land van asiel nog niet toe voor een persoon die in de Gazastrook bij UNRWA geregistreerd is en die daarna via Libanon vlucht. Het is dus af te wachten wat de gevolgen zullen zijn voor de Belgische asielpraktijk.
Tegen een beslissing van niet-ontvankelijkheid omdat er sprake is van een eerste land van asiel staat in België een beroep in volle rechtsmacht open bij de RvV. Het beroep moet ingediend worden binnen de 10 kalenderdagen na kennisgeving van de beslissing. De RvV kan de beslissing van het CGVS vernietigen, bevestigen of hervormen.