Beslissing tot verlenging van de Dublin-overdrachtstermijn: DVZ moet formeel motiveren

In twee arresten op 8 mei 2018 geveld door de verenigde kamers van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen (RvV) oordeelt de RvV dat een impliciete beslissing van Dienst Vreemdelingenzaken (DVZ) om in het kader van de Dublin III-Verordening de overdrachtstermijn van 6 maanden tot 18 maanden te verlengen een aanvechtbare administratieve rechtshandeling is. Dergelijke beslissing moet gemotiveerd en schriftelijk zijn, zodat een doeltreffende rechterlijke controle mogelijk is.

Feiten

Beide arresten gaan over personen die in België een verzoek deden om internationale bescherming, maar voor wie, op basis van de Dublin III-Verordening, werd vastgesteld dat Italië de verantwoordelijke lidstaat was. Beiden ontvingen een beslissing tot weigering van verblijf, met een bevel om het grondgebied te verlaten (bijlage 26quater), waartegen zij een beroep indienden bij de RvV. Tijdens deze procedure bleek dat de overdrachtstermijn van zes maanden verstreken was maar dat DVZ intussen per brief aan de Italiaanse autoriteiten meegedeeld had dat de termijn voor overdracht tot 18 maanden verlengd werd vanwege onderduiking van de betrokkenen. Deze beslissing was niet formeel aan de betrokkenen medegedeeld maar telefonisch en per mail gecommuncieerd aan de raadsman. Beide verzoekers dienden daarop een bijkomend beroep in tegen deze impliciete beslissingen tot verlenging van de overdrachtstermijn.

De betrokkenen voeren aan dat zij geen motivering hebben gekregen waarom DVZ oordeelt dat zij zouden ondergedoken zijn. Beiden hadden immers hun verblijfplaats gecommuniceerd. Het gebrek aan motivering verhindert hen deze beslissing te betwisten.

Beoordeling RvV

De RvV oordeelde in beide gevallen dat het niet opportuun is om deze beroepen samen te behandelen met de beroepen tegen de bijlage 26quater, maar dat eerst moet beslecht worden of de beslissingen over de overdrachtstermijn op zich aanvechtbare rechtshandelingen zijn.

Over het voorwerp van het beroep: kan tegen de impliciete beslissing tot verlenging van de overdrachtstermijn beroep ingediend worden?

Uit beide dossiers blijkt dat er geen formele beslissing voorligt waarin DVZ motiveert waarom ze de overdrachtstermijn van zes naar achttien maanden verlengde. De betrokken asielzoekers konden enkel de mededeling van DVZ aan de Italiaanse autoriteiten dat de termijn verlengd werd aan de RvV voorleggen. Volgens de RvV is dat echter niet de bestreden beslissing.

Artikel 29, lid 2 van de Dublin III-verordening bepaalt dat de verzoeker binnen de zes maanden na de aanvaarding van het terugnameverzoek door de andere lidstaat effectief moet overgedragen worden aan deze lidstaat. Wanneer de overdracht niet plaatsvindt binnen deze termijn, vervalt de verantwoordelijkheid en wordt de verzoekende lidstaat bevoegd. Deze termijn wordt verlengd tot 12 maanden in geval van gevangenzetting van de betrokkene en tot 18 maanden in geval van onderduiking.

De RvV besluit op basis van dit artikel dat het de verzoekende lidstaat zelf is die beslist dat de normale overdrachtstermijn van zes maanden verlengd wordt naar achttien maanden, en niet de aangezochte lidstaat.

Op basis van artikel 9, tweede lid van de Uitvoeringsverordening nr. 118/2014 moet de grond voor deze verlenging binnen de zes maanden ter kennis worden gebracht aan de verantwoordelijke lidstaat. Deze communicatie aan de verantwoordelijke lidstaat is dus een loutere mededeling en niet de beslissing op zich.

Uit de verzoekschriften van de betrokkenen blijkt dat het beroep gericht is tegen deze impliciete beslissing die aan de grondslag ligt van het schrijven van DVZ aan de Italiaanse autoriteiten. De RvV oordeelt dat tegen dergelijke beslissing beroep kan worden ingediend omdat de beslissing duidelijk blijkt uit de voorliggende gegevens.

Over de ontvankelijkheid van het beroep: is de beslissing tot verlenging van de overdrachtstermijn een beslissing die rechtsgevolgen doet ontstaan voor de verzoeker?

De RvV volgt DVZ niet waar deze stelt dat de beslissingen niet aanvechtbaar zijn omdat ze louter een uitvoeringsmaatregel zijn van de bijlage 26quater en enkel een kwestie van afspraken tussen de lidstaten onderling. De RvV treedt de verzoekers bij dat deze beslissingen wel degelijk individuele rechtshandelingen zijn die gevolgen hebben voor hun rechtstoestand.

In dit geval verhindert de bestreden beslissing immers dat er rechtsgevolgen ontstaan, namelijk het recht om het verzoek om internationale bescherming behandeld te zien door de Belgische autoriteiten.

Artikel 27 lid 1 van de Dublin III-Verordening, dat een effectief rechtsmiddel voorziet tegen beslissingen in het kader van de Dublin III-Verordening, mag bovendien niet restrictief ingevuld worden volgens weerkerende rechtspraak van het Hof van Justitie. Er moet een effectief rechtsmiddel zijn zowel op vlak van de juiste toepassing van de verordening als op vlak van de feitelijke en juridische situatie in de verantwoordelijke lidstaat.

De RvV oordeelt op basis van bovenstaande dat de beslissing wel degelijk een aanvechtbare administratieve rechtshandeling is en verklaart het beroep ontvankelijk.

Over de grond van het beroep

De beslissingen werden genomen op basis van de Dublin III-Verordening en dus in uitvoering van het Unierecht. Dat betekent dat daarbij de rechten en beginselen uit het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) moeten nageleefd worden. De plicht van instanties om hun beslissingen formeel te motiveren maakt deel uit van de eerbiediging van de rechten van verdediging, wat volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie een fundamenteel beginsel is van het Unierecht. Dit moet door alle lidstaten gerespecteerd worden wanneer zij het Unierecht uitvoeren, zelfs al schrijft de toepasselijke regelgeving een dergelijke formaliteit niet expliciet voor.

Artikel 26 van de Dublin III-Verordening vraagt een uitdrukkelijke en formele beslissing voor een overdrachtsbesluit (bijlage 26quater). Artikel 29 doet dit niet expliciet voor de verlenging van de overdrachtstermijn. Maar de RvV is van oordeel dat ook deze beslissing formeel gemotiveerd moet worden. De Raad verwijst hiervoor naar het arrest Mahdi (C-146/14 van 5 juni 2014) waarin het Hof van Justitie oordeelde dat niet enkel de eerste beslissing tot inbewaringstelling moet gemotiveerd worden maar ook elke verlenging ervan, ook al voorziet de Terugkeerrichtlijn dit niet letterlijk. Zowel de bijlage 26quater als de beslissing tot verlenging van de overdrachtstermijn hebben een rechtstreekse invloed op het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat en in beide gevallen moet de betrokkene de redenen kennen van de beslissing.

Artikel 26, in samenlezing met artikel 29, lid 2 van de Dublin III-Verordening, en in het licht van de rechten van verdediging neergelegd in artikel 47 van het Handvest, houdt dus een verplichting in om de verlenging van de overdrachtstermijn te motiveren in een schriftelijke beslissing.

Wanneer DVZ in deze zaak besliste de overdrachtstermijn te verlengen moet daar een onderzoek naar de feiten en gedragingen van de betrokkenen aan vooraf gegaan zijn. De vaststelling van onderduiking is geen simpele constatatie, maar veronderstelt een appreciatie van de situatie. Uit het dossier blijkt echter niet dat DVZ voorafgaand aan de mededeling aan de Italiaanse autoriteiten een schriftelijke en gemotiveerde beslissing heeft genomen.

Tot slot moet ook artikel 62 §2 van de Verblijfswet, dat in ons nationale recht een formele motivering vraagt van administratieve beslissingen, conform de Dublin III-Verordening, de grondrechten uit het Handvest en de rechtspraak van het Europese Hof van Justitie geïnterpreteerd worden. Het artikel vereist in deze dus ook een schriftelijke en gemotiveerde beslissing.

De RvV stelt een schending vast van het Unierechtelijk beginsel van behoorlijk bestuur en van artikel 62 van de Verblijfswet. De beslissingen tot verlenging van de overdrachtstermijn worden vernietigd.

Noot met betrekking tot de feitelijke invulling van “onderduiken”: afvoering van ambtswege volstaat niet

Een eerder RvV arrest van 30 maart 2018 concludeerde dat er geen sprake van onderduiking is omdat een gezin hun verblijfsadres meedeelde in hun verzoekschrift tegen de bijlage 26quater.

DVZ concludeerde dat er sprake was van onderduiking op grond van de code 207 “no show” in het wachtregister. De code “no show” werd in het wachtregister genoteerd de dag waarop het gezin de open terugkeerplaats verlaten had. Het gezin communiceerde echter hun effectieve adres in hun verzoekschrift en nadien in hun nota met opmerkingen. Hierdoor kreeg DVZ, al ruim voor het verstrijken van de termijn van zes maanden, informatie over de verblijfplaats, maar ging niet over tot een woonstcontrole.

De afvoering van ambtswege die later werd geregistreerd in het wachtregister was volgens de RvV niet relevant omdat het loutere feit niet officieel ingeschreven te zijn, niet volstaat om te spreken van onderduiking.

De RvV concludeerde dat:

  • de termijn van zes maanden niet rechtsgeldig werd verlengd tot 18 maanden
  • de zes maanden intussen verstreken zijn
  • België intussen van rechtswege verantwoordelijk is geworden voor de behandeling van het verzoek om internationale bescherming
  • de bijlage 26quater bijgevolg niet langer uitvoerbaar is

In deze zaak was er ook nog geen sprake van een formele beslissing van DVZ over de verlenging van de overdrachtstermijn, maar hier beperkte de RvV zich nog tot een beoordeling van de feitelijke elementen die naar aanleiding van het beroep werden aangehaald door de partijen.

Bericht van Vluchtelingenwerk Vlaanderen