Samenvatting
Op 17 april diende het Hof van Justitie een oordeel te vellen omtrent de voorwaarden om als EU-burger aanspraak te kunnen maken op de verhoogde bescherming overeenkomstig artikel 28, lid 3, onder a) Richtlijn 2004/38 waaruit volgt dat een verwijderingsbesluit ten aanzien van een EU-burger die langer dan 10 jaar in de gastlidstaat verblijft, slechts kan aangenomen worden om dwingende redenen van openbare veiligheid.[1] De eerste zaak (C-424/16) gaat over Vomero, een Italiaanse staatsburger die zich in 1985 in het Verenigd Koninkrijk heeft gevestigd. Tussen 1987 en 1999 werd Vomero zowel in het Verenigd Koninkrijk als in Italië meermaals strafrechtelijk veroordeeld, zonder dat dit gepaard ging met de vrijheidsstraf. In 2002 werd Vomero echter veroordeeld tot 8 jaar vrijheidsstraf wegens doodslag. In 2007 werd dan vervolgens een verwijderingsbesluit vastgesteld, waartegen Vomero beroep heeft aangetekend. Uiteindelijk kwam de zaak voor de verwijzende rechter, dewelke de eerste vraag stelde aan het Hof van Justitie, met name of het bezitten van een duurzaam verblijfsrecht op grond van Richtlijn 2004/38 een voorwaarde is om te kunnen genieten van de verhoogde bescherming zoals voorzien in artikel 28, lid 3, onder a) Richtlijn 2004/38.De tweede zaak (C-316/16) gaat over B., een EU-burger met de Griekse nationaliteit die vanaf 1993 onafgebroken in Duitsland heeft verbleven en overeenkomstig Richtlijn 2004/38 beschikt over een duurzaam verblijfsrecht. B. heeft zich echter schuldig gemaakt aan meerdere straffeiten waarvoor respectievelijk veroordeeld tot het betalen van een geldboete en tot een vrijheidsstraf van 5 jaar en 8 maanden. Daarop heeft de nationale bevoegde overheid een verwijderingsbesluit vastgesteld op 25 november 2015. Tegen de vernietiging van dit verwijderingsbesluit heeft de deelstaat hoger beroep ingesteld voor de verwijzende rechter, dewelke de tweede en derde vraag stelde aan het Hof van Justitie, namelijk of detentie in rekening dient genomen te worden bij de berekening van de periode van 10 jaar verblijf en op welk ogenblik de beoordeling van deze periode dient te gebeuren.
De eerste vraag die rijst in het kader van de gevoegde zaken is of de betrokken EU-burger moet beschikken over een duurzaam verblijfsrecht als voorwaarde om te kunnen genieten van de bescherming in geval van een verwijderingsbesluit zoals voorzien in artikel 28, lid 3, onder a) Richtlijn 2004/38. Het Hof van Justitie stelt dat artikel 28 Richtlijn 2004/38 voorziet in een geleidelijk hogere bescherming tegen verwijdering, rekening houdend met de mate waarin de EU-burger geïntegreerd is. Zo zal een EU-burger die over een duurzaam verblijfsrecht beschikt slechts kunnen uitgezet worden om ernstige redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Een EU-burger die de laatste 10 jaar in de gastlidstaat heeft verbleven, kan daarentegen slechts worden uitgezet om dwingende redenen van openbare veiligheid. Dit leidt ertoe volgens het Hof van Justitie dat het duurzaam verblijf een voorwaarde is om van de hogere bescherming overeenkomstig artikel 28, lid 3, onder a) Richtlijn 2004/38 te kunnen genieten. Richtlijn 2004/38 voorziet immers in een verblijfsrecht in de gastlidstaat op grond van een progressief stelsel. Bovendien is het duurzaam verblijfsrecht een kernelement voor het bevorderen van sociale samenhang en het versterken van het gevoel van EU-burgerschap waarbij integratie een grote rol speelt. Dientengevolge zal een EU-burger die het duurzaam verblijfsrecht dat stoelt op integratie in de gastlidstaat niet heeft verworven, a fortiori geen recht hebben op het verhoogde niveau van bescherming overeenkomstig artikel 28, lid 3, onder a) Richtlijn 2004/38.
Vervolgens gaat het Hof van Justitie verder met het beoordelen van de tweede vraag gewezen door de verwijzende rechter. Het Hof van Justitie dient na te gaan wat er verstaan kan worden met de bewoording “de laatste 10 jaar” overeenkomstig artikel 28, lid 3, onder a) Richtlijn 2004/38. Het Hof van Justitie herhaalt eerst en vooral dat het bepalende kenmerk voor het toekennen van verhoogde bescherming tegen een verwijderingsbesluit is dat de EU-burger enerzijds over een duurzaam verblijfsrecht moet beschikken en anderzijds reeds 10 jaar voor het verwijderingsbesluit in de gastlidstaat moet hebben verbleven. De periode van 10 jaar moet berekend worden door een achteruittelling vanaf de datum van het verwijderingsbesluit. Het Hof van Justitie stelt echter dat artikel 28 Richtlijn 2004/38 echter niets vermeldt over de omstandigheden die kunnen leiden tot de onderbreking van de periode van 10 jaar. Het volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie dat de situatie van de betrokken EU-burger steeds algemeen moet beoordeeld worden, rekening houdend met onder andere de duur van elke afwezigheid van de betrokkene uit de gastlidstaat, de gecumuleerde duur ne de frequentie van deze afwezigheden en de beweegredenen van de betrokkene bij het verlaten van de gastlidstaat om na te kunnen gaan of het centrum van de persoonlijke, beroeps- of familiebelangen van de betrokkene zich al dan niet naar een andere EU-lidstaat heeft verplaatst. Wat betreft de perioden die de betrokkene in de gevangenis heeft doorgebracht, haalt het Hof van Justitie aan dat ook in dit geval een algehele beoordeling moet gemaakt worden waarbij de nationale autoriteiten de periode waarin de betrokkene in de gevangenis heeft doorgebracht, de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het strafbare feit is gepleegd en het gedrag van de betrokkene tijdens het gevangenschap in rekening dient te brengen. Zodoende kan de omstandigheid dat de EU-burger in detentie is geplaatst niet automatisch de opgebouwde integratiebanden en het ononderbroken karakter verbreken. Het Hof van Justitie is immers van mening dat hoe sterker de integratiebanden met de gastlidstaat zijn op maatschappelijk en cultureel vlak en met betrekking tot de familie, hoe minder waarschijnlijk dat de periode van detentie een verbreking van de banden en bijgevolg tot een onderbreking van de periode van 10 jaar kan inhouden.
Tot slot rijst ook nog een derde vraag voor het Hof van Justitie, met name omtrent het tijdstip waarop beoordeeld moet worden of the EU-burger de laatste 10 jaar in de gastlidstaat heeft verbleven. Het Hof van Justitie besluit dat de datum van de aanvankelijke vaststelling van het verwijderingsbesluit als datum moet gerekend worden. Het is immers zo dat de termijn van 10 jaar berekend wordt aan de hand van de achteruittelling vanaf de datum van vaststelling van het verwijderingsbesluit.
Uiteindelijk komt het Hof van Justitie dus tot de conclusie dat een EU-burger, om aanspraak te kunnen maken op de verhoogde bescherming tegen verwijdering van het grondgebied van de gastlidstaat overeenkomstig artikel 28, lid 3, onder a) Richtlijn 2004/38, het duurzaam verblijfsrecht moet bezitten. Bovendien moet de EU-burger de laatste 10 jaar ononderbroken verbleven hebben in de gastlidstaat voor het verwijderingsbesluit, rekening houdend met de algehele beoordeling van de situatie van de EU-burger. Dit houdt in dat detentie de opgebouwde integratiebanden niet mag verbreken, wat nagegaan dient te worden aan de hand van de aard van het strafbare feit, de omstandigheden waaronder het strafbare feit gepleegd is en het gedrag van de EU-burger tijdens de detentie. Deze beoordeling dient te geschieden op de datum waarop het aanvankelijke verwijderingsbesluit is gesteld.
[1] Richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van Verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van Richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, PB.L. 2004, afl. 158, blz. 77-123.